农民资金互助合作社试点问题与对策
时间：2014年01月22日 点击：次
盐城市自2006年开展农民资金互助合作组织试点5年来，为农民资金互助合作社创造了前所未有的发展机遇。目前试点个数已发展到134家，入社农户13.76万户，吸纳资金规模达17.16亿元，投放资金余额13.99亿元，累计投放互助金近50亿元，其中90%以上投放于现代农业和农民创业，为有效解决农民融资难、融资贵，为现代高效农业发展和促进农民增收发挥了积极的作用。通过盐城创新试点实践，深感农民资金互助合作社在统筹城乡、新农村建设和现代高效农业发展中非常重要。我认为当前最值得关注以下几个方面问题。
进一步深化农民资金互助合作社的认识
资金是社会主义市场经济中一切生产要素最具活力的要素之一，发展农民专业合作是统筹城乡发展中农业生产关系的重大变革，同时也是农村经济、政治、文化和社会发展的载体，农业由传统向现代转变的组织保障。农民资金互助合作对推进城乡发展资源均等化、发展现代高效农业、促进农民增收、全面建设农村小康社会具有十分重要作用。
建设现代高效农业的有益支撑。“十一五”期间我市农业取得了历史性突破。一是农民收入荣登全国粮食主产区首位。去年全市农民人均纯收入7650元，连续六年两位数增长，位居全国18个产粮大市首位。今年将首超8000元,提前两年达到小康水平。特别是高效农业支撑了农民增收的52%。二是农业经济总量进入全国前三强。去年我市农业增加值330.4亿元，在全国18个产粮大市中由上年的第五位前进到第三位。三是农业综合生产能力位居全省全国前列。去年全市粮食总产623万吨，列全国283个地级市前七强，占全省的19.3%，实现“六连增”，连续四年超过百亿斤，连续26年全省第一，连续28年人均粮食超千斤。我市以全省16.56%的耕地生产了全省18.1%的农业产值；以占全国0.16%的土地、0.64%的耕地，生产了全国1.2%的粮食（6%的水稻）、1.8%的棉花、1.22%的油料、1%的肉类和2.92%的蛋类。四是高效农业规模总量跃居全省第一。围绕“三年总量全省第一，五年比重全省领先”的目标，去年高效农业面积达到431万亩，提前一年实现第一阶段目标。“十二五”期间，盐城计划在沿海地区率先基本实现农业现代化。“三农”发展将处于基本建成全面小康社会并逐步向现代化迈进；加快转变发展方式、推动经济转型升级；进入加快沿海开发、积极融入长三角、谋求经济社会更高、更快、更好发展；进入加快推进城乡发展一体化、构建新型城乡工农关系的重要时期。全市农民资金互助合作社有55%资金投放于现代高效农业，缓解了农民发展现代高效农业资金不足的矛盾。盐都区尚庄镇番茄种植大户刘利、刘兆宏等20户加入资金合作社后，先后两年向合作社融入资金17万元，以每亩500元的租金自主流入土地130多亩，发展番茄设施栽培种植，每亩获纯利1万多元。今年又带动农户扩展大棚番茄千亩，合作社新增投放100多万元，有效地促进了高效农业规模化。
帮助农民增收致富的载体。全市农民资金互助合作社有近35%资金投放用于农民投资创业，为农民投资创业搭建了融资平台。阜宁县硕集镇农民夏国明前后4次累计向硕集镇农民资金互助合作社融入互助金20万元，进行草帘收购，变废为宝，解决了500余人就业，从业农民人均年增收超3000元，该户自身年纯收入达10万元以上。亭湖区便仓镇便仓村农民卞德全，家境不佳，入社后向资金合作社借款1万元，在便仓小街办起了一家食品店，经营十分红火，走上了致富之路。
解农民生活燃眉之急的帮手。农民资金互助合作社主要解决生产所需资金，同时，对农民生活所需小额资金也进行投放,所占比例为10%。大丰市大桥镇根据农民春季缺少生活资金的实际，通过村协理员，向农民社员现场投放1000-3000元的小额短期生活互助金，全镇13个村累计投放这类小额互助金近30万元，解决了农民生活急需。
促进了农村金融机构改善服务。农民资金互助合作组织的兴起，增加了农村微型金融服务主体，打破了农村资金融通单一的局面，促进了农村金融机构改善服务质量。如阜宁县硕集镇开展农民资金互助合作试点以后，当地农村合作银行（信用社改制）明显感到竞争压力，立即增加了服务人员，县农村合作很行增加了该镇对农村的贷款额度，改善了服务质量，农民因此得到实惠。
推进农村金融生态建设的生力军。农民资金互助合作社贴近农民、了解百姓、方便农户，发挥地缘人缘优势，从农村内部挖掘潜力，探索出一条农村投融资改革发展的新路，受到了广大农民群众的欢迎。它既有经济功能，又有社会功能、文化功能和教育功能，它既是新型的农村经济组织，又是农民在统筹城乡发展强力推动下，向城镇居民、市民转变过程中自我教育、自我管理、自我服务，特别是提高诚信意识、整体推进农村金融生态建设的民主管理平台。响水县大有镇农民资金互助合作社每年都要举办多种形式的文娱活动和社员体检活动，以丰富社员的业余生活。从盐城的实践看，农民资金互助合作社搞得好的地方，广大社员不仅在经济上多得益，其民主意识、合作意识、诚信意识、文化意识和法制意识等都得到提高。
试点运行中存在的主要问题
农民资金互助合作社目前虽然发展较快，但总体上看还处于试点发展初级阶段，社均资金规模1281万元，社平1000余农户，规模总体不大，带动力不强，管理水平亟待提高，发展中又面临着许多问题。
办社宗旨不突出。一是一些社偏离“为农性”、“互助合作性”的办社宗旨和目的，一味追求利润最大化，盲目扩大规模，直接或变相高息吸纳“互助金”，把农民资金互助合作组织办成准“商业银行”；二是发起人基础股金（农民资金互助合作社资本）分红普遍较高，有的农民资金互助合作社资本回报率高达10%以上，远远高出银行同期存款利率，这与合作社“资本报酬有限”的根本原则相悖。三是互惠性不够突出，使用互助金的相当规模社员未能分享到合作社二次盈余分配，或即是少数分享到一点红利，也未达到《农民专业合作社法》和《江苏省农民专业合作社条例》二次返还盈余比例的要求。
内部管理不严格、运行不规范。134个社中，内部管理制度执行严格、运行规范的约占80-90%，有10%左右运行不够规范。主要表现在：一是一些地方在审批设立时，由于对主要发起人的任职资格把关不严，选的不是明白人牵头当家，对办社方向、内部管理制度了解甚少；二是民主办社、民主管理制度没有得到有效落实。全市虽有统一的《农民资金互助合作社示范章程》、《农民资金互助合作社监管办法》和财务会计核算制度等，但仍有一些社置有关管理制度于脑后，重大经营方针少数人说了算，搞“家长制”或“家族式”控制，社员的主体地位没有体现出来。三是社员制没有全面落实。
税收问题亟待解决。一是法律法规地位错位。目前，盐城市134家农民资金互助合作社全部在民政部门登记为“民办非企业单位”；但是，《民办非企业单位登记管理暂行条例》明确规定，“民办非企业单位不得从事营利性经营活动”，这与农民资金互助合作社的功能定位不符，不利于其为社员提供资金融通服务，而江苏省人大常委会2009年11月23日通过、自2010年1月1日起施行的《江苏省农民专业合作社条例》规定：“农民从事与农业生产经营服务有关的劳务合作、资金互助合作，以及消费合作，可以参照本条例的规定，依法设立农民专业合作社”。《江苏省农民专业合作社条例》第十条还规定：“申请设立农民专业合作社，符合有关法律、行政法规和本条例规定条件的，县（市、区）工商行政管理部门应当登记为农民专业合作社法人，不得作为企业法人或者其他经济组织登记。”因此，在工商部门登记的前置条件亟待落实。二是政策环境不宽松，享受不到财政专项扶持和税费减免的优惠。三是报税环节多且繁琐。税务部门一般都要求每月按时申报纳税，严重脱离农业生产和农村实际。
促进农民资金互助合作社健康发展的政策建议
积极支持农民资金互助合作社发展。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确“鼓励发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务”，国务院国发〔2010〕13号《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（亦称国发新36条）要求：“在毫不动摇地巩固和发展公有制经济的同时，毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展，进一步鼓励和引导民间投资，有利于坚持和完善我国社会主义初级阶段基本经济制度，以现代产权制度为基础发展混合所有制经济，推动各种所有制经济平等竞争、共同发展；有利于完善社会主义市场经济体制，充分发挥市场配置资源的基础性作用，建立公平竞争的市场环境；有利于激发经济增长的内生动力，稳固可持续发展的基础，促进经济长期平稳较快发展；有利于扩大社会就业，增加居民收入，拉动国内消费，促进社会和谐稳定”。“国发新36条”中的第十八条明确“允许民间资本兴办金融机构。”盐城市开展的农民资金互助合作组织试点，不仅是解决农民融资难的有益尝试，也是对现有农村金融体制的一次大胆创新，符合党中央、国务院和省委、省政府有关文件精神，应该坚定不移地向前推进。建议各级党委、政府推广，尤其是经济欠发达、农业比重较大的地区，要加快发展农民资金互助合作组织，并切实加大领导力度，从各地的实际和农民的需求出发，确定发展目标和步骤，采取适当的组织形式，加快发展步伐。
坚持把握区域内服务、不对外吸储、不支付固定红利、民办民管民收益和不出流动性风险五个基本原则。一是坚持产权清晰的民所有和民收益原则，在农村家庭承包经营的基础上发展农民资金互助合作社，不改变社员的财产所有权和收益权。二是坚持区域合作制性质，明确其是以农户为主体的资金互助合作组织，不搞开放式随时随地吸收社员，要有条件地定期（一年或二年）发展社员，实行社员民主管理，以向合作社内部成员提供资金融通服务为宗旨。三是坚持融通的封闭性，只能在合作社内部进行，不允许超业务范围吸储，不得办成“准银行”。四是坚持依法合规、审慎经营原则，严格控制和防范流动性风险、经营风险和道德风险，接受主管部门和金融、银行业监管机构的风险控制和监督，细化制定相应的监督管理标准和监管措施；将其纳入区域金融风险分析和预警系统，确保农民资金互助合作社健康发展。对农民资金互助合作社的监管，要体现和适应其特点，在监测指标体系设计上不应视之以现代商业银行。对少数管理混乱或者呆坏账比重大的农民资金互助合作社，特别是未经登记或已在工商注册登记超业务范围的其它农民专业合作社，以及各类投资公司、担保公司借农民资金互助合作社之名融通资金的，应当责令其整改，该停就停、该关就关。
加大对农民资金互助合作社的税收优惠政策和财政扶持的力度。在税收和财政政策优惠上建议：一是按照农村小额贷款公司执行，即营业税暂按3%、所得税暂按12.5%执行；二是农户5万元以下按照《国家财政部、国家税务总局关于农村金融有关税收政策的通知》（财税[2010]4号）文件执行。三是农信社享受的政策，给予农民资金互助合作社相应的税费减免优惠。四是对于欠发达乡镇和贫困村成立的农民资金互助合作社，政府应给予一定的财政扶持，或给予免征政府基金的优惠，作为合作社的公益股，以增强其为“三农”服务的功能。
进一步深化农民资金互助合作社的认识
资金是社会主义市场经济中一切生产要素最具活力的要素之一，发展农民专业合作是统筹城乡发展中农业生产关系的重大变革，同时也是农村经济、政治、文化和社会发展的载体，农业由传统向现代转变的组织保障。农民资金互助合作对推进城乡发展资源均等化、发展现代高效农业、促进农民增收、全面建设农村小康社会具有十分重要作用。
建设现代高效农业的有益支撑。“十一五”期间我市农业取得了历史性突破。一是农民收入荣登全国粮食主产区首位。去年全市农民人均纯收入7650元，连续六年两位数增长，位居全国18个产粮大市首位。今年将首超8000元,提前两年达到小康水平。特别是高效农业支撑了农民增收的52%。二是农业经济总量进入全国前三强。去年我市农业增加值330.4亿元，在全国18个产粮大市中由上年的第五位前进到第三位。三是农业综合生产能力位居全省全国前列。去年全市粮食总产623万吨，列全国283个地级市前七强，占全省的19.3%，实现“六连增”，连续四年超过百亿斤，连续26年全省第一，连续28年人均粮食超千斤。我市以全省16.56%的耕地生产了全省18.1%的农业产值；以占全国0.16%的土地、0.64%的耕地，生产了全国1.2%的粮食（6%的水稻）、1.8%的棉花、1.22%的油料、1%的肉类和2.92%的蛋类。四是高效农业规模总量跃居全省第一。围绕“三年总量全省第一，五年比重全省领先”的目标，去年高效农业面积达到431万亩，提前一年实现第一阶段目标。“十二五”期间，盐城计划在沿海地区率先基本实现农业现代化。“三农”发展将处于基本建成全面小康社会并逐步向现代化迈进；加快转变发展方式、推动经济转型升级；进入加快沿海开发、积极融入长三角、谋求经济社会更高、更快、更好发展；进入加快推进城乡发展一体化、构建新型城乡工农关系的重要时期。全市农民资金互助合作社有55%资金投放于现代高效农业，缓解了农民发展现代高效农业资金不足的矛盾。盐都区尚庄镇番茄种植大户刘利、刘兆宏等20户加入资金合作社后，先后两年向合作社融入资金17万元，以每亩500元的租金自主流入土地130多亩，发展番茄设施栽培种植，每亩获纯利1万多元。今年又带动农户扩展大棚番茄千亩，合作社新增投放100多万元，有效地促进了高效农业规模化。
帮助农民增收致富的载体。全市农民资金互助合作社有近35%资金投放用于农民投资创业，为农民投资创业搭建了融资平台。阜宁县硕集镇农民夏国明前后4次累计向硕集镇农民资金互助合作社融入互助金20万元，进行草帘收购，变废为宝，解决了500余人就业，从业农民人均年增收超3000元，该户自身年纯收入达10万元以上。亭湖区便仓镇便仓村农民卞德全，家境不佳，入社后向资金合作社借款1万元，在便仓小街办起了一家食品店，经营十分红火，走上了致富之路。
解农民生活燃眉之急的帮手。农民资金互助合作社主要解决生产所需资金，同时，对农民生活所需小额资金也进行投放,所占比例为10%。大丰市大桥镇根据农民春季缺少生活资金的实际，通过村协理员，向农民社员现场投放1000-3000元的小额短期生活互助金，全镇13个村累计投放这类小额互助金近30万元，解决了农民生活急需。
促进了农村金融机构改善服务。农民资金互助合作组织的兴起，增加了农村微型金融服务主体，打破了农村资金融通单一的局面，促进了农村金融机构改善服务质量。如阜宁县硕集镇开展农民资金互助合作试点以后，当地农村合作银行（信用社改制）明显感到竞争压力，立即增加了服务人员，县农村合作很行增加了该镇对农村的贷款额度，改善了服务质量，农民因此得到实惠。
推进农村金融生态建设的生力军。农民资金互助合作社贴近农民、了解百姓、方便农户，发挥地缘人缘优势，从农村内部挖掘潜力，探索出一条农村投融资改革发展的新路，受到了广大农民群众的欢迎。它既有经济功能，又有社会功能、文化功能和教育功能，它既是新型的农村经济组织，又是农民在统筹城乡发展强力推动下，向城镇居民、市民转变过程中自我教育、自我管理、自我服务，特别是提高诚信意识、整体推进农村金融生态建设的民主管理平台。响水县大有镇农民资金互助合作社每年都要举办多种形式的文娱活动和社员体检活动，以丰富社员的业余生活。从盐城的实践看，农民资金互助合作社搞得好的地方，广大社员不仅在经济上多得益，其民主意识、合作意识、诚信意识、文化意识和法制意识等都得到提高。
试点运行中存在的主要问题
农民资金互助合作社目前虽然发展较快，但总体上看还处于试点发展初级阶段，社均资金规模1281万元，社平1000余农户，规模总体不大，带动力不强，管理水平亟待提高，发展中又面临着许多问题。
办社宗旨不突出。一是一些社偏离“为农性”、“互助合作性”的办社宗旨和目的，一味追求利润最大化，盲目扩大规模，直接或变相高息吸纳“互助金”，把农民资金互助合作组织办成准“商业银行”；二是发起人基础股金（农民资金互助合作社资本）分红普遍较高，有的农民资金互助合作社资本回报率高达10%以上，远远高出银行同期存款利率，这与合作社“资本报酬有限”的根本原则相悖。三是互惠性不够突出，使用互助金的相当规模社员未能分享到合作社二次盈余分配，或即是少数分享到一点红利，也未达到《农民专业合作社法》和《江苏省农民专业合作社条例》二次返还盈余比例的要求。
内部管理不严格、运行不规范。134个社中，内部管理制度执行严格、运行规范的约占80-90%，有10%左右运行不够规范。主要表现在：一是一些地方在审批设立时，由于对主要发起人的任职资格把关不严，选的不是明白人牵头当家，对办社方向、内部管理制度了解甚少；二是民主办社、民主管理制度没有得到有效落实。全市虽有统一的《农民资金互助合作社示范章程》、《农民资金互助合作社监管办法》和财务会计核算制度等，但仍有一些社置有关管理制度于脑后，重大经营方针少数人说了算，搞“家长制”或“家族式”控制，社员的主体地位没有体现出来。三是社员制没有全面落实。
税收问题亟待解决。一是法律法规地位错位。目前，盐城市134家农民资金互助合作社全部在民政部门登记为“民办非企业单位”；但是，《民办非企业单位登记管理暂行条例》明确规定，“民办非企业单位不得从事营利性经营活动”，这与农民资金互助合作社的功能定位不符，不利于其为社员提供资金融通服务，而江苏省人大常委会2009年11月23日通过、自2010年1月1日起施行的《江苏省农民专业合作社条例》规定：“农民从事与农业生产经营服务有关的劳务合作、资金互助合作，以及消费合作，可以参照本条例的规定，依法设立农民专业合作社”。《江苏省农民专业合作社条例》第十条还规定：“申请设立农民专业合作社，符合有关法律、行政法规和本条例规定条件的，县（市、区）工商行政管理部门应当登记为农民专业合作社法人，不得作为企业法人或者其他经济组织登记。”因此，在工商部门登记的前置条件亟待落实。二是政策环境不宽松，享受不到财政专项扶持和税费减免的优惠。三是报税环节多且繁琐。税务部门一般都要求每月按时申报纳税，严重脱离农业生产和农村实际。
促进农民资金互助合作社健康发展的政策建议
积极支持农民资金互助合作社发展。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确“鼓励发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务”，国务院国发〔2010〕13号《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（亦称国发新36条）要求：“在毫不动摇地巩固和发展公有制经济的同时，毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展，进一步鼓励和引导民间投资，有利于坚持和完善我国社会主义初级阶段基本经济制度，以现代产权制度为基础发展混合所有制经济，推动各种所有制经济平等竞争、共同发展；有利于完善社会主义市场经济体制，充分发挥市场配置资源的基础性作用，建立公平竞争的市场环境；有利于激发经济增长的内生动力，稳固可持续发展的基础，促进经济长期平稳较快发展；有利于扩大社会就业，增加居民收入，拉动国内消费，促进社会和谐稳定”。“国发新36条”中的第十八条明确“允许民间资本兴办金融机构。”盐城市开展的农民资金互助合作组织试点，不仅是解决农民融资难的有益尝试，也是对现有农村金融体制的一次大胆创新，符合党中央、国务院和省委、省政府有关文件精神，应该坚定不移地向前推进。建议各级党委、政府推广，尤其是经济欠发达、农业比重较大的地区，要加快发展农民资金互助合作组织，并切实加大领导力度，从各地的实际和农民的需求出发，确定发展目标和步骤，采取适当的组织形式，加快发展步伐。
坚持把握区域内服务、不对外吸储、不支付固定红利、民办民管民收益和不出流动性风险五个基本原则。一是坚持产权清晰的民所有和民收益原则，在农村家庭承包经营的基础上发展农民资金互助合作社，不改变社员的财产所有权和收益权。二是坚持区域合作制性质，明确其是以农户为主体的资金互助合作组织，不搞开放式随时随地吸收社员，要有条件地定期（一年或二年）发展社员，实行社员民主管理，以向合作社内部成员提供资金融通服务为宗旨。三是坚持融通的封闭性，只能在合作社内部进行，不允许超业务范围吸储，不得办成“准银行”。四是坚持依法合规、审慎经营原则，严格控制和防范流动性风险、经营风险和道德风险，接受主管部门和金融、银行业监管机构的风险控制和监督，细化制定相应的监督管理标准和监管措施；将其纳入区域金融风险分析和预警系统，确保农民资金互助合作社健康发展。对农民资金互助合作社的监管，要体现和适应其特点，在监测指标体系设计上不应视之以现代商业银行。对少数管理混乱或者呆坏账比重大的农民资金互助合作社，特别是未经登记或已在工商注册登记超业务范围的其它农民专业合作社，以及各类投资公司、担保公司借农民资金互助合作社之名融通资金的，应当责令其整改，该停就停、该关就关。
加大对农民资金互助合作社的税收优惠政策和财政扶持的力度。在税收和财政政策优惠上建议：一是按照农村小额贷款公司执行，即营业税暂按3%、所得税暂按12.5%执行；二是农户5万元以下按照《国家财政部、国家税务总局关于农村金融有关税收政策的通知》（财税[2010]4号）文件执行。三是农信社享受的政策，给予农民资金互助合作社相应的税费减免优惠。四是对于欠发达乡镇和贫困村成立的农民资金互助合作社，政府应给予一定的财政扶持，或给予免征政府基金的优惠，作为合作社的公益股，以增强其为“三农”服务的功能。